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2 de marzo de 2016

Europa, una economía sin política económica

Javier Abellán
Rock Cohen

Bandera de la Unión Europea / Foto: Rock Cohen

 

Lunes, 25 de marzo de 1957. En Roma se encuentran reunidas seis de las más altas personalidades europeas: el rey de Bélgica, la reina de los Países Bajos, la gran duquesa de Luxemburgo y los presidentes de las repúblicas alemana, francesa e italiana. Están allí para estampar su firma en un documento que han titulado Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, cuyo objetivo principal es eliminar las barreras al comercio entre sus respectivos países y crear así un gran mercado único europeo. Su intención es desterrar de una vez por todas la posibilidad del estallido de una nueva guerra que asole el continente como lo hizo la de principios de los años cuarenta. Piensan que el comercio es un buen método para conseguirlo: si dependo de mis vecinos para abastecerme de ciertos productos, y al mismo tiempo son ellos los principales compradores de los míos, no me conviene enemistarme con ellos.

Lo que en principio puede parecer un gran logro diplomático, fruto del espíritu de negociación, reconciliación y consenso, suponía en realidad la constatación de un hecho muy diferente: los líderes de las distintas naciones europeas seguían desconfiando enormemente unos de otros. Tras el desastre de la guerra, hombres de altas miras como Robert Schuman y Jean Monnet habían imaginado una Europa unida, una suerte de federación de Estados a nivel continental donde las diferencias entre territorios se disputaran a través de organismos políticos -como sucede hoy entre las distintas regiones que conforman España, Alemania u otros países- y no por medio del conflicto armado. Bajo este espíritu se propuso la creación de un único ejército paneuropeo, prohibiendo a cada Estado formar uno propio; sin duda, no hay mejor manera de evitar una guerra. Al mismo tiempo, se proponía la formación de un parlamento europeo elegido directamente por los ciudadanos –la «Cámara del Pueblo»-, un Senado en el que estuvieran representados todos y cada uno de los Estados miembros y que constituiría el escenario de resolución de las disputas de índole territorial, y un Gobierno paneuropeo responsable ante el parlamento. En definitiva, se estaba proponiendo ni más ni menos que la creación de un gran Estado europeo.

Sin embargo, las ideas de Schuman y Monnet no llegaron a buen puerto. Los franceses consideraron una pérdida de soberanía intolerable el no poder contar con un ejército nacional y, con el tratado ya firmado, se negaron a ratificarlo. Así murió la unión militar y política de Europa, aún antes de haber nacido. Tras el varapalo, no quedó más remedio que fijar unos objetivos menos ambiciosos. Es entonces cuando se borra de los discursos el anhelado «gran Estado europeo» y se sustituye por el «gran mercado europeo». El proyecto de Comunidad Política Europea desaparece y deja paso a una Comunidad Económica Europea que, esta sí, se pondrá en marcha tras la firma del tratado de Roma en aquel 25 de marzo de 1957.

 

Lo económico disfrazado de político

La recién estrenada Comunidad Económica debía venderse como un éxito, no como un fracaso, y por ello se dotó de algunas instituciones parecidas, al menos en el nombre, a las que eventualmente habría tenido la prematuramente fallecida Unión Política. Así, se crean en 1957 la Comisión, el Consejo y la llamada entonces Asamblea Europea. La relación de poderes entre estas instituciones era, no obstante, muy distinta a la existente entre los altos organismos de cualquier Estado y a la que proponían los partidarios de la Comunidad Política. La Asamblea no era elegida directamente por todos los ciudadanos y no podía promulgar leyes; su poder se limitaba a dar su opinión sobre tal o cual asunto. La Comisión, una versión descafeinada del Gobierno paneuropeo propuesto por los más europeístas, compartía el poder ejecutivo con el Consejo y el Consejo Europeo, compuestos por los ministros y los jefes de Estado y de gobierno de los distintos países miembros, respectivamente. El poder legislativo, igualmente, lo compartían estas tres instituciones.

 

La creación de la CEE en 1957 suponía más bien el reconocimiento de un fracaso político que la materialización de un éxito económico

 

La arquitectura institucional de la Comunidad Económica era, pues, eminentemente intergubernamental, diseñada para facilitar las negociaciones entre gobiernos y no para crear un poder por encima de ellos. A decir verdad, resulta lógico que esto fuera así, pues su principal cometido no era otro que poner de acuerdo a los distintos Estados miembros para reducir paulatinamente sus aranceles y crear así un área de libre comercio a nivel europeo.

 

Las consecuencias indeseadas del comercio

Los seis países fundadores de la Unión Económica confiaban en las bondades del comercio: no solo creían que una mayor integración económica ayudaría a tejer redes de intereses comunes que descartaran la posibilidad de una nueva guerra; también pensaban que el comercio ayudaría a las regiones más pobres a converger con las más prósperas gracias al aumento de la competencia y a los incentivos a la innovación y a la eficiencia que aquella conlleva. Su razonamiento era simple: las regiones poco competitivas dejarán de serlo cuando deban competir con productos extranjeros más baratos y de mayor calidad y no les quede más remedio que ponerse las pilas. Un argumento razonable en un contexto como el de la época, en el que los seis países que conformaban la CEE tenían un nivel de desarrollo similar.

A pesar de ello, los gobernantes de Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania e Italia eran conscientes de que el comercio también tiene sus inconvenientes. Existe la posibilidad de que los productores de determinada región no sean capaces de adaptarse lo suficientemente rápido al nuevo contexto de mayor competencia y se vean abocados a la quiebra. En aquella Europa de seis naciones de alto nivel de desarrollo la probabilidad de que esto ocurriera se preveía reducida: dado que su potencial competitivo no era demasiado diferente, las empresas de cualquier país miembro deberían ser capaces de hacer frente a la competencia extranjera con relativa facilidad. Por tanto, no se prestó demasiada atención al problema.

No obstante, había un sector en el que nadie quería arriesgar lo más mínimo y en el que sí decidieron tomar medidas: el sector agrícola y ganadero. Ningún país ha estado dispuesto nunca a renunciar a la soberanía alimentaria; esto es, a contar con un sector primario lo suficientemente sólido como para alimentar a su población sin depender del exterior en caso de necesidad. Para paliar los efectos negativos que el libre comercio pudiera tener sobre la agricultura y la ganadería de los países miembros se crea la Política Agrícola Común (PAC), la cual garantizaría a los agricultores y ganaderos unos precios mínimos para sus productos, blindándolos en cierta medida de la competencia exterior. La PAC acapararía año tras año una mayor cantidad de recursos, obligando a los Estados miembros a incrementar los fondos destinados al presupuesto comunitario: el gasto total ejecutado por las administraciones europeas pasa de suponer menos del 0,1 % del PIB comunitario a principios de los años 60 al 0,5 % una década después.

No sería la PAC el único intento dentro de Europa de frenar las consecuencias indeseadas del comercio. Estas se harían aún más evidentes durante los años 70 y 80, tras las diversas ampliaciones de la Comunidad Económica. En el año 1973 se incorpora al club Irlanda; Grecia, España y Portugal hacen lo propio en la década de los 80. Todos ellos eran países de un nivel de desarrollo sensiblemente inferior al de los miembros fundadores; por tanto, sus estructuras productivas arrastraban una desventaja competitiva considerable. Ahora la probabilidad de que determinadas regiones fueran incapaces de adaptarse rápidamente al nuevo contexto competitivo y se vieran abocadas a la quiebra era mucho mayor. Los nuevos miembros asumían muchos riesgos al incorporarse a un área de libre comercio junto a socios de mayor potencial competitivo, lo que les llevó a exigir ayudas para adaptar sus economías a la nueva situación. Así se acordó la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en 1975, que en un principio contaría con escasos recursos pero poco a poco se le iría dotando de más fondos y llegaría a tener gran importancia. De nuevo, era necesario destinar más dinero al presupuesto común. El gasto presupuestado por las instituciones europeas pasó del 0,5 % del PIB comunitario a principios de los años 70 al 1 % en la segunda mitad de los 80.

Gráfico del comercio dentro de la Unión Europea / Elaboración propia

 

Una economía sin política económica

Desde el nacimiento de la Comunidad Económica hasta finales de la década de los 80, pues, la formación de un mercado común europeo, de una gran economía europea, fue acompañada de la puesta en marcha de mecanismos de política económica que contribuyeran a mitigar los efectos perniciosos que el comercio podía ocasionar en determinados territorios del continente. No ha sucedido lo mismo desde los primeros años 90. Aunque han aumentado los recursos destinados a fomentar el desarrollo de las regiones más atrasadas, lo han hecho de forma modesta, y siempre a costa de otras partidas; el presupuesto total de la Unión sigue suponiendo en la actualidad poco más del 1 % del PIB comunitario, como en la década de los 80. Mientras tanto, la construcción del mercado común no ha ralentizado el paso; muy al contrario, la liberalización paulatina del comercio ha seguido su curso e incluso se ha implantado una moneda única, el euro, creándose así una verdadera gran economía europea, el ansiado «gran mercado europeo», objetivo fundamental del tratado de Roma de 1957.

 

Europa se ha convertido en una economía gigantesca con una política económica minúscula

 

Europa se ha convertido así es una economía sin política económica. Mercados y empresas han aumentado su dimensión merced a la liberalización del comercio y a las facilidades que supone el manejo de una misma moneda en varios países del continente, pero los poderes públicos no han incrementado su capacidad de acción en la misma medida. Los Estados nacionales son incapaces de controlar una economía que se extiende más allá de sus fronteras y las instituciones de la Unión no han tomado el relevo con la suficiente determinación. Son muchas las voces que alertan de que un presupuesto como el europeo, que representa poco más del 1 % del PIB del continente, no es suficiente para corregir los desequilibrios que genera el mercado –entre ellos la formación de un bloque acreedor y otro deudor que está en el origen de las dificultades que soporta hoy el sur de Europa- y llevar a cabo una política redistributiva necesaria para reducir la desigualdad y hacer así al sistema socialmente sostenible. Determinar el tamaño óptimo del presupuesto no es una cuestión fácil, y el asunto es actualmente objeto de debate, aunque todas las miradas se centran en el caso estadounidense: allí, el gobierno federal maneja un presupuesto equivalente al 15 % del PIB del país, muy por encima del caso europeo.

 

La cuestión de la legitimidad

Durante décadas, los mecanismos de funcionamiento de las instituciones europeas no han brillado por su carácter democrático. Hasta 1979 el Parlamento no se elegía por sufragio universal y aún hoy no puede promulgar leyes sin contar con la aprobación del Consejo, un órgano de carácter fundamentalmente intergubernamental. El poder ejecutivo tampoco es competencia exclusiva de la Comisión, el supuesto Gobierno europeo; además, quien propone a su presidente no es el Parlamento, como sucede en cualquier país democrático, sino los jefes de Estado y de gobierno de los países miembros. Europa podría asemejarse así a una hipotética España en la que el presidente del Gobierno fuera elegido por los de las Comunidades Autónomas y estos tuvieran a su vez capacidad para legislar en igualdad de condiciones con el Congreso de los Diputados.

Lo cierto es que las instituciones europeas nunca fueron muy democráticas, pero tampoco necesitaban serlo: ¿para qué elegir directamente a los grandes mandatarios europeos si su labor principal no era más que facilitar la negociación entre países para reducir los aranceles al comercio? Sin embargo, a medida que el propio comercio obligaba a destinar cantidades crecientes de dinero a mitigar sus efectos perniciosos, las instituciones europeas se iban dotando de más poder. Cada vez administraban un mayor volumen de recursos provenientes de los bolsillos de los ciudadanos y estos, como era de esperar, comenzaron a preguntarse quiénes son aquellos que desde Bruselas deciden en qué gastar su dinero. En respuesta a este sentimiento, a lo largo de los años se ha ido dotando de mayores competencias al Parlamento -la institución más democrática de la Unión- y limitando los poderes del resto de organismos.

 

Ceder a la Unión más impuestos de los ciudadanos lleva a estos a exigir mayor legitimidad

 

El grueso de los economistas coinciden en que para hacer funcionar una economía como la europea sin que ninguna región o Estado queden rezagados es necesaria una política económica a nivel comunitario mucho más potente que la actual. Esto conllevaría aumentar el gasto, lo cual, como es lógico, requiere un incremento previo de los ingresos; en última instancia, es sobre esto sobre lo que se habla cuando oímos expresiones como «unión fiscal», tan de moda últimamente. Se ha propuesto la introducción de un impuesto europeo sobre la renta, un impuesto de sociedades, impuestos verdes y, quizás el más conocido de todos, un impuesto sobre las transacciones financieras. Pero, ¿cómo poner en manos de la Unión más impuestos de los ciudadanos sin tener estos la oportunidad de elegir a quien los administra? ¿Aceptarán los europeos dar más poder a la Unión sin tener mecanismos de control sobre quienes la gobiernan?

 

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